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LA TUTELA DELLE FRONTIERE MARITTIME DELL’EUROPA MERIDIONALE

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La tutela  delle frontiere marittime e del contrasto alle attività illecite dei trafficanti di migranti è stato affrontato dai leader degli Stati membri in seno al  Consiglio europeo del 28-29 giugno 2018. Nell’incontro si è avvertita  la necessità di maggiori sforzi per porre fine alle attività dei trafficanti dalla Libia o da altri Paesi, ammonendo a tutte le navi operanti nel Mediterraneo di non solo di rispettare le leggi applicabili ma anche di non interferire con le operazioni della guardia costiera libica.

Attualmente sono quattro le operazioni UE nel Mediterraneo: le missioni Poseidon, Themis, e Minerva – Indalo dell’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera – Frontex, rispettivamente con la Grecia, l’Italia e la Spagna. L’European Union Naval Force in the South Central Mediterranean, EUNAVFOR Med – operation SOPHIA, è la prima operazione militare di sicurezza marittima europea che opera nel mediterraneo centrale. L’operazione, condotta dall’Italia, ha quale scopo principale il contrasto al traffico illecito di esseri umani e s’inquadra nel più ampio impegno dell’UE volto ad assicurare, secondo un approccio comprensivo ed integrato, il ritorno della stabilità e della sicurezza in Libia. Operazione SOPHIA è il primo esempio di elevata integrazione delle componenti militari e civili (forze di polizia) europee, capace di operare in un complesso scenario internazionale rappresentato da numerosissimi attori militari e civili, governativi e non governativi.

L’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera ( Frontex) è stata istituita con il regolamento (CE) n. 2007/2004 [1](con l’originaria denominazione di Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea), e da ultimo riformata con il regolamento (UE) 2016/1624, sostiene i Paesi dell’UE e i paesi associati alla zona Schengen nella gestione delle loro frontiere esterne.

L’Agenzia contribuisce ad armonizzare i controlli alle frontiere in tutta l’UE e agevola la collaborazione tra le autorità di frontiera dei singoli paesi dell’UE fornendo assistenza tecnica e know how; l’Agenzia può coordinare l’invio di attrezzatura tecnica aggiuntiva e di personale di frontiera, e le operazioni alle frontiere marittime e terrestri esterne. Tra gli ambiti di competenza di Frontex figurano: analisi dei rischi; operazioni congiunte; risposta rapida; ricerca; formazione; rimpatri congiunti; scambio di informazioni.

Presentata dalla Commissione europea nel settembre del 2018, la proposta di regolamento COM(2018)631 mira a potenziare il sistema della Guardia di frontiera e costiera europea, tra l’altro, dotando Frontex di un corpo permanente di 10 mila unità operative abilitate a svolgere compiti che implicano competenze esecutive. Il regolamento rafforza inoltre il mandato dell’Agenzia prevedendo un suo maggior coinvolgimento nel sostegno alle procedure di rimpatrio effettuate dagli Stati membri e nella cooperazione con i Paesi terzi interessati.

Il 20 febbraio 2019, il Consiglio ha adottato la sua posizione negoziale sulla proposta della Commissione e, sulla base di tale mandato, il 28 marzo 2019 è stato raggiunto un accordo politico con il Parlamento europeo. Il 1° aprile 2019, tale accordo è stato confermato in sede di Consiglio.

In merito l’Italia, insieme alla Spagna e alla Slovenia, ha espresso voto contrario alla proposta ritenendo  la misura dell’istituzione del corpo permanente troppo onerosa (quantificata in circa 11 miliardi di euro, che secondo la Commissione potrebbero essere ridotti a 9 miliardi); la proposta sottrarrebbe, pertanto, risorse nazionali necessarie agli Stati membri per la gestione delle rispettive frontiere; essa, peraltro, non risulterebbe efficace per quanto riguarda la politica di rimpatrio.

Sulla base dell’accordo inter-istituzionale del marzo 2019, il 17 aprile 2019, Parlamento europeo ha approvato la posizione in prima lettura sulla riforma, che è tuttora in attesa dell’adozione formale da parte del Consiglio.

L’operazione Themis, attiva nel Mediterraneo centrale, assiste l’Italia circa i flussi provenienti da Algeria, Tunisia, Libia, Egitto, Turchia e Albania. L’operazione continua ad occuparsi della ricerca e del soccorso dei migranti in mare ma si concentra anche sul contrasto al crimine, in particolare, sull”attività di intelligence e sulle altre azioni volte a individuare i foreign fighters e le altre minacce terroristiche ai confini esterni dell’UE, sostenuti da  funzionari impiegati da Frontex nella registrazione dei migranti. Tutti gli asset utilizzati nell’ambito dell’operazione operano sotto il comando del Ministero dell’interno.

La novità più importante nella sostituzione della missione riguarda il fatto che i migranti soccorsi devono essere fatti sbarcare nel porto più vicino al punto in cui è stato effettuato il salvataggio in mare.

Il mandato della missione navale militare EUNAVFOR MED Sophia, a partire dal giugno 2015, consiste nell’ individuare, fermare ed eliminare imbarcazioni e mezzi usati o sospettati di essere usati dalle reti del traffico irregolare di migranti e della tratta di esseri umani nel Mediterraneo centromeridionale. All’operazione sono stati progressivamente assegnati ulteriori compiti di sostegno: formare la guardia costiera e la marina libiche; contribuire all’attuazione dell’embargo dell’ ONU sulle armi in alto mare al largo delle coste libiche; svolgere attività di sorveglianza e raccolta di informazioni sul traffico illecito delle esportazioni di petrolio dalla Libia.

Il Governo italiano ha più volte sollecitato una revisione del piano operativo di EUNAVFOR MED Sophia, nella parte in cui (tramite rinvio alle regole di ingaggio della non più in vigore missione Triton di Frontex) si prevede che lo sbarco di migranti eventualmente soccorsi debba avvenire in porti italiani.

Il 29 marzo 2019, il Consiglio dell’UE ha prorogato fino al 30 settembre 2019 il mandato di EUNAVFOR MED operazione SOPHIA. Il Consiglio dell’UE ha precisato che il comandante dell’operazione ha ricevuto istruzioni di sospendere temporaneamente, per motivi operativi, lo spiegamento delle forze navali dell’operazione per la durata di tale proroga, e che gli Stati membri dell’UE continueranno a lavorare, nelle sedi appropriate, a una soluzione al problema degli sbarchi nell’ambito del seguito da dare alle conclusioni del Consiglio europeo di giugno 2018. Il Consiglio ha, infine, comunicato che l’operazione continuerà ad attuare opportunamente il suo mandato, aumentando la sorveglianza con mezzi aerei e rafforzando il sostegno alla guardia costiera e alla marina libiche nei compiti di contrasto in mare attraverso un monitoraggio potenziato, anche a terra, e continuando la formazione.

Le risorse UE in materia di migrazione e di gestione delle frontiere – i fondi assegnati all’Italia

Nell’ambito del bilancio a lungo termine dell’UE 2014-2020 per gli affari interni, di circa 10 miliardi e mezzo di euro, il Fondo asilo, migrazione e integrazione (AMIF) ammonta a 3,1 miliardi di euro, mentre  il Fondo sicurezza interna (ISF) si attesta a 3,8 miliardi di cui circa 2,8 impiegati nello strumento Frontiere e visti.

Secondo i dati[2] forniti dalla Commissione, dal 2015 al maggio 2019, l’UE ha sostenuto l’Italia nella gestione della migrazione e delle frontiere attraverso l’assegnazione di 515,9 milioni di euro provenienti dal Fondo asilo, migrazione e integrazione (AMIF)[3], cui si aggiungono 434,9 milioni di euro derivanti dal Fondo sicurezza interna (ISF)[4].

La Commissione europea specifica che l’ammontare complessivo di tali risorse si articola in 724,4 milioni di euro (di cui effettivamente erogate 230,5) per i programmi nazionali (finanziamenti a lungo termine) e 226,4 milioni di euro (di cui erogati 188,4) assegnati in assistenza di emergenza.

I finanziamenti a lungo termine costituiscono la maggioranza dei fondi europei assegnati alle autorità nazionali degli Stati membri all’inizio di ogni bilancio a lungo termine UE; tali autorità gestiscono le risorse attraverso programmi nazionali concordati con la Commissione europea.

Le risorse assegnate all’Italia secondo tale modalità, a partire dal 2015, ammontano a 394,2 milioni per quanto riguarda il Fondo AMIF, e 330,2 milioni di euro per quanto riguarda il Fondo ISF.

L’ assistenza in emergenza ( finanziamenti a breve termine) può essere conferita alle autorità nazionali o a organizzazioni e agenzie internazionali a richiesta di uno Stato membro. In tale contesto, nel citato lasso di tempo, circa 1 milione di euro è stato   allocato per le organizzazioni internazionali, mentre alle autorità italiane sono stati assegnati 120, 7 e 104, milioni di euro derivanti rispettivamente dai Fondi AMIF e ISF.

Per il prossimo bilancio a lungo termine dell’UE (QFP 2021-2027), tuttora all’esame delle Istituzioni legislative europee, la Commissione europea propone di quasi triplicare i finanziamenti complessivi per la migrazione e per la gestione delle frontiere portandoli a 34,9 miliardi di euro, rispetto ai 13 miliardi del periodo precedente.

In particolare, la Commissione propone di assegnare 21,3 miliardi di euro per la gestione delle frontiere in generale, creando un nuovo Fondo per la gestione integrata delle frontiere (Integrated Border Management Fund – IBMF) per un valore di oltre 9,3 miliardi di euro (il fondo comprende lo Strumento di sostegno finanziario per la gestione delle frontiere e i visti e lo Strumento di sostegno finanziario relativo alle attrezzature per il controllo doganale), e rafforzando le agenzie incaricate della gestione delle frontiere dell’UE destinando più di 12 miliardi di euro all’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera  (Frontex) e a EU LISA.

Le risorse dell’IBMF sono articolate in: 4,8 miliardi di euro destinati a finanziamenti a lungo termine per sostenere gli Stati membri in materia di frontiere e visti 3,2 miliardi per sostegno mirati in caso di situazioni di emergenza; 1,3 miliardi per migliorare le attrezzature per il controllo doganale alle frontiere. La proposta prevede  una quota fissa di 5 milioni di euro per Paese e le restanti parti ripartite tra Stati membri, in funzione dei rispettivi carichi di lavoro alle frontiere esterne e negli uffici consolari.

Il Parlamento europeo ha approvato i due strumenti citati nell’ambito del Fondo per la gestione integrata delle frontiere rispettivamente il 13 marzo e il 16 aprile 2019. Sullo strumento relativo al finanziamento della gestione delle frontiere e dei visti, il Consiglio dell’UE ha raggiunto un orientamento parziale  il 7 giugno 2019. 

La proposta relativa al rinnovato Fondo Asilo e migrazione (Asylum and Migration Fund – AMF) si attesta a 10,4 miliardi di euro, volti a sostenere gli sforzi degli Stati membri in tre settori chiave: asilo, migrazione legale e integrazione, lotta alla migrazione illegale e rimpatrio.

In particolare, la Commissione intende destinare per 6,3 miliardi di euro ai finanziamenti a lungo termine per il sostegno degli Stati membri, stabilendo per ciascun Paese una somma fissa di 5 milioni di euro, e ripartendo il resto sulla base di una valutazione delle pressioni migratorie e tenendo conto delle proporzioni nell’ambito dell’asilo, la migrazione legale e il rimpatrio. 4,2 miliardi di euro sono invece destinati al sostegno mirato, per progetti specifici come il reinsediamento o per i finanziamenti per le situazioni di emergenza.  il Fondo prevede infine circa un miliardo per il rafforzamento dell’EASO.

 Il 13 marzo 2019, il Parlamento europeo ha adottato la propria posizione in prima lettura sul fondo AMF, sostanzialmente confermandone il budget complessivo. Sulla proposta della Commissione, il 7 giugno 2019 il Consiglio dell’UE  ha raggiunto un approccio parziale.

La dimensione esterna della politica di migrazione dell’UE si concentra su alcuni temi che, in linea di principio, hanno in comune l’obiettivo generale della riduzione delle cause profonde della migrazione, con particolare riguardo ai flussi irregolari provenienti dal continente africano.

Tale politica attiene, al sostegno agli Stati di origine e di transito per eliminare i principali fattori di instabilità economica, sociale, e politica, all’approfondimento della cooperazione UE con gli Stati terzi riguardo il controllo delle rispettive frontiere, il contrasto alle reti del traffico di migranti e della tratta di esseri umani, nonché alle politiche in materia di rimpatrio dei migranti irregolarmente presenti nell’UE. Il sostegno dell’UE riguarda anche il potenziamento dei sistemi di protezione internazionale al di fuori del territorio dell’Unione, tra l’altro, con riferimento alla situazione dei profughi interni o provenienti da zone esterne

In tale contesto, viene in considerazione il Fondo fiduciario europeo di emergenza per l’ Africa ( EU Emergency Trust Fund for Africa), istituito nel novembre del 2015 in occasione del Vertice di La Valletta UE – Africa, che ha raggiunto (al 26 agosto 2019) un volume di risorse pari a 4,5 miliardi di euro, di cui 4 miliardi provenienti dal Fondo europeo di sviluppo e da altri strumenti finanziari UE, mentre gli Stati membri ed altri Paesi donatori (Svizzera e Norvegia) vi contribuiscono per 514 milioni (finora ne sono stati versati 506). Gli Stati membri maggiori contributori al Fondo sono la Germania e l’ Italia con un impegno, rispettivamente, per 182,5 e 123 milioni di euro.

Nell’ambito del fondo, al 26 luglio 2019, sono stati approvati 209 programmi per un valore di circa 4,007 miliardi di euro (di cui circa 650 solo per i Paesi del Nord Africa).

Si segnala che il Consiglio dell’UE Affari esteri del 15 luglio 2019, in sede di discussione sugli aspetti esterni della migrazione, ha sottolineato la necessità di aumentare le risorse finanziarie, con particolare riguardo al Fondo fiduciario dell’UE per l’Africa.

L’assegnazione delle risorse del Fondo si articola in tre macroregioni: Sahel e Lago Ciad (Burkina Faso, Camerun, Ciad, Costa d’Avorio, Gambia, Ghana, Guinea, Mali, Mauritania, Niger, Nigeria and Senegal), Corno d’Africa (Gibuti, Eritrea, Etiopia, Kenia, Somalia, Sud Sudan, Sudan, Tanzania e Uganda), e Nord Africa (Marocco, Algeria, Tunisia, Libia ed Egitto).

Grazie al Fondo trovano finanziamenti programmi volti a: creazione di sviluppo economico e lavoro; supporto dei servizi di base per le popolazioni locali (sicurezza alimentare e nutrizionale, sanità, istruzione); rafforzamento della stabilità e della governance, in particolare promuovendo la prevenzione dei conflitti e il contrasto alle violazioni dei diritti umani, e il principio dello Stato di diritto; prevenzione dei flussi migratori irregolari e contrasto alle reti del traffico dei migranti.

L’approccio seguito con l’accordo di La Valletta, e il Trust fund, è altresì alla base del Nuovo quadro di partenariato dell’UE, che si è tradotto in patti ( Migration Compact) con Paesi terzi prioritari (Niger, Mali, Nigeria, Senegal ed Etiopia), e all’avvio del cosiddetto Piano di investimenti esterni. Quest’ultimo strumento finanziario, a partire dal 2017, stimola gli investimenti in Africa e nel vicinato dell’UE tramite sovvenzioni, prestiti, garanzie, e strumenti di condivisione dei rischi. Il contributo UE si attesta a circa 4,5 miliardi di euro, che secondo la Commissione dovrebbe determinare una leva finanziaria in grado di mobilitare fino a 44 miliardi di euro di investimenti privati per lo sviluppo sostenibile. La Commissione europea ha chiesto agli Stati membri un contributo di uguale entità al fine di raggiungere un volume di investimenti di quasi novanta miliardi di euro.


[1] REGOLAMENTO (UE) 2016/1624 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO  del 14 settembre 2016

relativo alla guardia di frontiera e costiera europea che modifica il regolamento (UE) 2016/399 del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga il regolamento (CE) n. 863/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, il regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio e la decisione 2005/267/CE del Consiglio

[2] https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/201905_managing-migration-eu-financial-support-to-italy_en.pdf

[3] Asylum, Migration and Integration Fund (AMIF)

[4] Il Fondo Sicurezza Interna 2014/2020  (ISF), a titolarità del dipartimento della Pubblica Sicurezza, si prefigge di contribuire a garantire un elevato livello di sicurezza e di prevenzione della criminalità nell’ambito dell’Unione europea e di migliorare la gestione integrata delle frontiere esterne.

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